一只母羊養了兩只小羊，整天忙碌。一只狼就過來說：你這么忙，多辛苦啊，讓我來幫你照顧它們吧。于是，母羊就把兩只小羊交給了狼看管。不久后，狼就吃掉了一只小羊。社會保險就類似這種狀況，把兩只羊交給一只狼來看管。比如說，假定國庫券的利息率為8％，社會養老金的一次性灑漏為30％，正常的管理成本為0.5%，那么一個人把100元交給社會保險管理部門20年后，連本帶息得到296.8元，而自己買國庫券可得到466元。為什么這么簡單的算術居然沒有人算一算？

    這是1998 年，中國經濟改革“國退民進”開展之時，張維迎就社保養老問題提出的一個寓言。通過這個寓言，張維迎表達了自己對社會養老保險制度的高度不信任。在他看來，養老保險的本質是人的收入、儲蓄在長期生活中的適當調配，它可以有兩種實現形式：政府強制保險和個人自愿保險。比較而言，個人自愿選擇的保險更符合每個家庭與個人的實際需要；而政府強制的養老保險不僅有很大的錯配風險，還可能因為政府管理的低效和浪費，產生未來養老金支付困難的隱患。因此除了某些特殊情況，他不贊成政府統一安排養老保險。他的這些看法部分得到了中國經濟發展事實的印證，在國內外也有類似觀點和理論相呼應。不過由于歷史沿革和其他種種原因，在當代社會實際狀況中，大部分國家的養老保險還是免不了政府統一安排。張維迎等人主張的個人自愿養老保險，還只能作為一種理論上的選擇，對社會養老制度設計起借鑒參考的作用。

    可疑的強制統一保險

    在張維迎看來，搞社會化養老保險的合理性首先就是值得懷疑的。養老保險的實質是一個人把當前部分收入存起來，用在未來老年消費。在沒有貨幣的時代，人們只能依靠家庭解決養老問題。比如一個種西瓜的人，年輕時生產的西瓜多于自己吃的，老年時要吃西瓜但又沒有能力生產西瓜，于是他就在年輕時生養子女，讓子女吃自己生產的西瓜，以便老了以后吃子女生產的西瓜。而到了有貨幣的時代，如果僅僅為了在年老時有西瓜吃，即使沒有社會保險，也無須“養兒防老”，因為他完全可以在年輕時把多余的西瓜賣掉把錢存起來，到年老時買西瓜吃。所以，把社會保險當作家庭保險的必要替代是沒有道理的。

    問題的關鍵是：養老保險由誰來決定？保險金又由誰來使用？當代流行的養老保險收費辦法給人一種錯覺，似乎養老保險大部分是由企業支付的。其實不然，“羊毛出在羊身上”，比如企業本該付你1200 元的工資，現在只付你1000 元，然后要你拿出50 元交保險，企業拿出200 元交保險，說到底還是用了個人的錢。許多學者認為在計劃經濟國家是企業負擔保險，其實也不對。比如在計劃經濟時期，我國是典型的社會保險，國家以利潤的形式統收統支，企事業單位和黨政機關的職工無論調到哪里，養老保險就會帶到哪里，只不過是當時國家沒有單獨開立賬戶而已。

    這樣一看，養老保險制度無非就兩大類：政府強制安排的保險和個人自愿選擇的保險。需要考慮的根本問題是：保險金是個人積累好，還是國家積累好？其實不論是哪一種保險，關鍵是看誰對投資承擔責任。如果我們把錢交給他人去管，除非具備兩個條件：一是他人比自己聰明，能用這些錢獲得更多的回報再還給你；二是他人很愛護你，甚至超過了對自己的愛護，就像一個小孩得到壓歲錢，父母怕他隨便花掉而替他保管起來那樣。否則，這些交出去的錢就很可能變得越來越少，或根本就收不回來了。

    張維迎相信政府強制統一保險是不合理的，保險金由政府管理就更危險。由于政府在管理過程中的浪費，可能使得未來養老金支付出現嚴重的困難。當時有調查顯示，我國養老金的30％被挪為他用（諸如蓋辦公樓等），這對未來的支付必然造成影響；況且由于投向單一（只購買國債和存入銀行），也使養老金投資回報率過低。而事實上，如果僅僅是購買國債，還不如由個人購買。因為個人購買國債至少不會出現類似“30％”的灑漏，同時，個人購買國債的利率高于養老金部門作為機構投資者購買國債的利率。這就是前面提到的“簡單的算術”問題。基于這種狀況，張維迎認為，應該把養老保險的決策權交還個人，讓每個人自己決定自己的收入多少用于現在的消費，多少用于儲蓄和未來養老。他表示：“個人保險是中國的一個傳統，在城市這個傳統被計劃經濟破壞了，現在需要恢復，而不是繼續破壞它。”

    社保“空賬”問題

    張維迎這些觀點，部分得到了現實狀況的印證。中國自1997年實行全國統一的企業職工基本養老金制度以來，盡管尚未出現張維迎擔憂的大規模養老金支付危機，但關于社保資金收不抵支和存在“空賬”、“缺口”問題的報告一直不斷。實施社會統一養老保險的前幾年，恰逢國企改制，原來由企業負擔的退休金開始由社保統籌支付，支出大規模增加，不少省份出現拖欠現象，或不能全額發放。據報道，1998 年至2003 年連續6 年社保資金收不抵支；1999年，全國拖欠養老金133.4 億元；2002 年有29 個省份收不抵支。2004 年，由于政府擴大征收社保資金的企業數量和范圍，收支開始平衡。隨后7 年，收入和支出增長都很迅猛，結余也不斷增加。到2011 年，累計結余1.94 萬億元，達到歷史新高，7 年來年均增速30.8%。不過此時，出現了一個新的重大問題：個人賬戶空賬。

    所謂空賬，是我國自1997 年實行統籌賬戶與個人賬戶混合管理之后，為了解決早期已退休職工的養老金支付問題，社會保障機構利用“混賬管理”的便利，直接挪用在職職工的個人賬戶資金填補社會統籌資金的不足，導致個人賬戶資金嚴重名不副實，成為“空賬”。據中國社科院統計，截至2010 年底，國家養老金個人賬戶應有資產1.9 萬億元，但實際賬戶僅有2039 億元，存在1.7 萬億元的缺口。另據世界銀行估算，按照既有制度和模式，從2001 年到2075 年，中國養老金缺口可能達到9 萬億元人民幣。這種狀況出現，降低了社會統籌保險的公信力，并將養老金支付風險轉移到后代，對社保養老制度的長期運作不利。為此，社會各界議論紛紛，政府部門也在尋找對策。例如在2012 年12 月舉行的《中國養老金發展報告》發布會上，全國社保基金理事會理事長戴相龍建議，應考慮劃撥國企收入補充養老金戰略儲備。另據人力資源和社會保障部發布的消息，中國擬逐步將法定退休年齡提高到65 歲，估計此舉每年可減緩養老基金缺口200 億元。這代表了官方政策發展的主流。

    對社保“騙局”的批判

    在討論社保“空賬”問題的過程中，也有人提出：延遲退休不能從根本上解決養老金入不敷出的困境。他們認為，由于種種原因，如數量龐大的政府和事業單位退休人員，中國人口結構快速老齡化等，“中國特色”的社保制度是難以為繼的。不僅如此，政府強制征收的社會養老保險基金猶如一種“擊鼓傳花”的金融騙局，是不負責任與違反道德的，正像著名經濟學家弗里德曼1999 年在《紐約時報》上發表的“社會保障的幻象”中指出的那樣：“工資稅和福利支付之間的對應關系，是社會保障局誘騙公眾相信他們的手段之一。他們吹噓社會保險計劃不亞于私人保險，用他們的話來說就是‘雇員通過定期投資共同基金來為他們自己準備未來的退休福利’。這簡直是胡說八道！現有的雇員們支付的稅金都用在現有的退休人員身上了，如果能有錢剩下來，那也會用于其他政府支出……在不遠的將來，當到期需要支付的福利金額超越了工資稅收入時，為了填補這個差距就只能加稅、借錢、印錢或者削減其他政府開支……這個關于雇員將在退休時享受福利的承諾，不是依賴于某項專門資助該項福利的稅收或者任何‘信托基金’的，它其實依賴于對繼任國會的期望，期望他們承認前任國會所作出的承諾—這種期望，被支持者們稱作‘各代人之間的契約’，被反對者們稱作‘龐氏騙局’。”

    在這里，政府強制的社會保險被看作是一種類似傳銷的騙局，所以結論很明顯，應該將它取消，改為個人自愿保險。正像弗里德曼所說：“一個人究竟將其收入中多大的部分存起來作退休之用才是合理的，這完全取決于此人的生活狀況與價值觀。為所有人定下一個參與社會保障體系的最低比例，和為他們定下花費于住宿或者交通的最低比例一樣，都是極不合理的。我們的普遍假設是，個人對如何支配其擁有的資源最有發言權。”這跟前面張維迎提出的主張非常接近。盡管張維迎同意，社會保險作為某種補救措施是必要的，對于那些沒有自保能力的人，國家要提供必要的保障。但這部分人只占很小的比例，應該不超過5％，可以通過政府救濟的辦法來解決。社會保險只在特定的條件下（比如經濟大蕭條時期）才有非常明顯的作用，但這不能成為在經濟正常發展時期使用的理由，“就像一個人生病了，需要打嗎啡，但并不是說病好之后就可以抽大煙。治病的藥不能變遷為生存的飯。”

  
    社保制度的現實與折中

   張維迎等人的觀點，在邏輯上有很強的說服力，但是在現實中，不論中國或外國，完全取消社會養老保險制度幾乎是不可能的。從西方發達國家的經驗來看，不同國家籌集養老保險資金的渠道五花八門，包括社會保險稅、單位交費、個人交費、政府補貼等，但總的來說，它是一個三位一體的體系，由政府、企業和個人共同承擔。

    各國在制定養老保險政策時重點和原則不同，如北歐國家以公民權平等為基礎，英國強調保障居民享有一個最基本的生存、生活條件，德國和日本強調受益人為社會貢獻的大小，將福利與個人的貢獻掛鉤，美國則是兼顧各方面因素的混合結構。因此，這也導致了在養老保險制度中，各國政府角色和衍生問題不同。例如北歐國家政府介入的比例很高，但長期積累下來導致政府包袱沉重；美國注重引入市場機制，政府介入的程度較低，但是容易導致養老保險供給不足；日本和德國注重平衡政府與市場的關系，在強調政府介入養老保險責任的同時注意引入市場機制。但總的來說，不論如何，政府要求企業或個人按在職工資的一定比例向社會保險機構交納費用，用作養老金來源的一部分，已成為各國的一種慣例和通行做法。

    從中國的現實狀況看，要想取消政府統一安排的社會保險也很困難，幾乎是不可能的。不僅面臨部門利益的阻礙，還有集納資金給目前的退休者發放養老金的問題。

    鑒于上述種種，有人建議中國實行一種比較折中的改革方案。那就是考慮引入在美國已經實行了30余年的“401K 計劃”。核心內容有兩條，一是為員工建立個人賬戶，二是有多個不同投資組合，由員工自由選擇。在實際操作中，可以逐步做實個人賬戶的“空賬”，比如一年將統籌基金賬戶繳費額降低兩個百分點，個人賬戶繳費額則相應提升兩個百分點，利用大約10 年時間，讓所有養老金繳存到個人賬戶去。同時，在全國范圍內設立更多的養老金管理機構，用于管理養老金個人賬戶中的資金。這些基金管理機構可以自主決定投資方向，而繳費員工則可以自由選擇自己的養老金由誰來管理，并且隨時可以自由轉移到別的基金管理機構。這樣一來，或許能達到分散風險、獎優懲劣、各取所需的效果。