一年半時(shí)間，地方政府債務(wù)增加4.5萬(wàn)億元，這留給市場(chǎng)一些疑問(wèn)：為何增加這么快？超過(guò)15萬(wàn)億元的存量債務(wù)如何化解？86%的債務(wù)率是否過(guò)高？

    8月29日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議的閉幕會(huì)上，全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)《國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案》(下稱(chēng)《議案》)。

    這份《議案》昨日截稿前尚未公布，不過(guò)新華社披露出了其中幾個(gè)核心數(shù)據(jù)：2015年地方政府債務(wù)限額鎖定16萬(wàn)億元，預(yù)計(jì)債務(wù)率為86%。截至2014年底的地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額15.4萬(wàn)億元，地方政府或有債務(wù)余額為8.6萬(wàn)億元。根據(jù)審計(jì)署的報(bào)告，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額為10.89萬(wàn)億元。

    最新的債務(wù)數(shù)據(jù)由此最終敲定。盡管最核心的數(shù)據(jù)——截至2014年底地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額15.4萬(wàn)億元符合市場(chǎng)預(yù)期，但一年半間地方債猛增4.5萬(wàn)億元還是留給市場(chǎng)一些疑問(wèn)等待解答。

    地方債為何激增

    在2008年4萬(wàn)億元財(cái)政刺激計(jì)劃的激勵(lì)下，地方政府債務(wù)激增，而債務(wù)規(guī)模一直是謎，直到審計(jì)署2013年對(duì)全國(guó)政府性債務(wù)進(jìn)行一次大規(guī)模全覆蓋的審計(jì)才發(fā)現(xiàn)，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)約為10.89萬(wàn)億元，或有債務(wù)約為7.01萬(wàn)億元。

    這與截至2014年底的債務(wù)數(shù)據(jù)相比，一年半間，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增加4.5萬(wàn)億元，增長(zhǎng)約41.4%。

    中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇告訴《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者，最終地方債數(shù)據(jù)和市場(chǎng)預(yù)期差不多，大家都清楚后面一年半債務(wù)增速會(huì)比以前高。

    今年4月份財(cái)政部官員曾在一個(gè)論壇上透露，地方上報(bào)的截至2014年底債務(wù)規(guī)模約16萬(wàn)億元，一些機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)這一數(shù)據(jù)也在15萬(wàn)億~16萬(wàn)億元。

    楊志勇認(rèn)為，地方債激增原因復(fù)雜，比如在近一兩年地方財(cái)力快速下滑的背景下，地方政府在去年趁灰色舉債后門(mén)被堵住前突擊舉債。

    據(jù)中債資信統(tǒng)計(jì)，2014年城投債券發(fā)行量創(chuàng)歷史新高，2014年全國(guó)城投債券總計(jì)發(fā)行1224只，發(fā)行規(guī)模約為1.39萬(wàn)億元。不過(guò)，隨著2014年8月份新預(yù)算法獲通過(guò)，明確建立以政府債券為主的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺(tái)政府融資職能之后，城投債券發(fā)行的政策也相應(yīng)地逐步趨緊，發(fā)行量逐步萎縮。

    上海財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授鄭春榮對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者分析稱(chēng)，在2013年審計(jì)署審計(jì)地方債時(shí)，一些地方政府顧慮不少，傾向于少報(bào)債務(wù)，手法包括把政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)劃到或有債務(wù)一類(lèi)，隱瞞部分債務(wù)。但當(dāng)?shù)胤秸弥醒霑?huì)采用發(fā)行地方政府債券來(lái)置換存量債務(wù)后，地方政府為了獲得置換債券額度，會(huì)把部分或有債務(wù)轉(zhuǎn)成直接債務(wù)，不再隱瞞此前的債務(wù)，這導(dǎo)致了債務(wù)規(guī)模的攀升。

    鄭春榮認(rèn)為，財(cái)政部允許地方政府在建項(xiàng)目繼續(xù)融資，避免“爛尾”，也在一定程度上增加債務(wù)規(guī)模。

    本報(bào)記者了解到，去年10月底，財(cái)政部對(duì)截至2014年底地方債務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)展清理甄別工作，為了確保債務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)準(zhǔn)確，財(cái)政部聯(lián)合發(fā)改委、央行、銀監(jiān)會(huì)等有關(guān)部門(mén)對(duì)2014年末地方政府存量債務(wù)清理甄別初步結(jié)果進(jìn)行核查。

    核查中，一些地方對(duì)債務(wù)進(jìn)行了更新。比如福建省龍巖市補(bǔ)報(bào)龍巖高新園區(qū)漏填報(bào)的龍巖城區(qū)至高新園區(qū)城際快速通道BT項(xiàng)目(永定段)4.73億元。

    別只盯著債務(wù)率

    據(jù)新華社，《議案》顯示，預(yù)計(jì)2015年末地方政府債務(wù)率為86%，明確將債務(wù)率不超過(guò)100%作為我國(guó)地方政府債務(wù)的整體風(fēng)險(xiǎn)警戒線。

    財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉向全國(guó)人大常委會(huì)做說(shuō)明時(shí)表示，預(yù)計(jì)2015年末，全國(guó)地方政府債務(wù)的債務(wù)率為86%，風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但也有個(gè)別地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高。

    所謂債務(wù)率，是指年末債務(wù)余額與當(dāng)年政府綜合財(cái)力的比率，是衡量債務(wù)規(guī)模大小的指標(biāo)。國(guó)際貨幣基金組織確定的債務(wù)率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值為90%~150%。

    楊志勇告訴本報(bào)記者，評(píng)判債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高低不僅要看債務(wù)率數(shù)值的高低，還要看債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)。

    我國(guó)的地方債平均期限只有3年左右，“短借長(zhǎng)投”的現(xiàn)象普遍存在。為了解決期限錯(cuò)配問(wèn)題，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，減輕地方政府償債利息，財(cái)政部今年累計(jì)下達(dá)了3.2萬(wàn)億元的置換債券額度。

    鄭春榮告訴本報(bào)記者，中國(guó)是單一制國(guó)家，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府有救助責(zé)任，債務(wù)率也應(yīng)關(guān)注全國(guó)債務(wù)率，而不僅僅是地方。總體來(lái)看，我國(guó)政府債務(wù)規(guī)模不大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可防可控。

    “判斷債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)只看負(fù)債率，不看資產(chǎn)情況也不全面。地方政府債務(wù)資金大都投向公益性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(交通、能源、教育、衛(wèi)生以及舊城改造)，這些固定資產(chǎn)投資將極大地降低未來(lái)的交通成本、勞動(dòng)力成本，提升國(guó)民產(chǎn)出水平，也必將增加財(cái)政收入，順利歸還債務(wù)本息。中國(guó)的債務(wù)資金主要投向公益性的基礎(chǔ)設(shè)施，大多數(shù)有相應(yīng)的資產(chǎn)和收入作為償債保障。這些固定資產(chǎn)投資也會(huì)降低未來(lái)交通成本和勞動(dòng)力成本，增加財(cái)政收入，有利于償債。就像你為賭博負(fù)債和為讀書(shū)負(fù)債效果是不一樣的。”鄭春榮稱(chēng)。

    根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，截至2014年末，地方各級(jí)政府投入教育、醫(yī)療、科學(xué)文化、保障性住房、農(nóng)林水利建設(shè)等民生方面的債務(wù)余額達(dá)2.9萬(wàn)億元；投入節(jié)能減排、生態(tài)建設(shè)等領(lǐng)域的債務(wù)余額0.4萬(wàn)億元；用于交通運(yùn)輸、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和能源建設(shè)等領(lǐng)域的債務(wù)余額6.6萬(wàn)億元；用于土地收儲(chǔ)1.7萬(wàn)億元。

    盡管總體債務(wù)率并不高，但個(gè)別地區(qū)債務(wù)率較高。根據(jù)審計(jì)署數(shù)據(jù)，截至2012年底，有3個(gè)省級(jí)、99個(gè)市級(jí)、195個(gè)縣級(jí)、3465個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。

    鄭春榮認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、財(cái)政收入下滑的背景下，東北地區(qū)、內(nèi)蒙古鄂爾多斯等地債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)值得關(guān)注。

    未來(lái)或有12萬(wàn)億元置換債券

    近些年，經(jīng)濟(jì)下行壓力下地方財(cái)政收入下滑迅速，而地方又面臨巨額的償債壓力。

    為了緩解地方償債壓力，減輕利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，財(cái)政部下達(dá)了總計(jì)3.2萬(wàn)億元的置換債券額度，用新債置換舊債的方式允許地方把一部分到期的高成本債務(wù)轉(zhuǎn)換成低成本的地方政府債券，為地方減少利息負(fù)擔(dān)超千億元。

    此次確定地方債16萬(wàn)億元的限額后，也使得未來(lái)置換思路進(jìn)一步明確。

    中債資信評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)總部研究員宋偉健認(rèn)為，2014年底15.4萬(wàn)億元的債務(wù)預(yù)計(jì)將不斷通過(guò)地方政府債券的形式進(jìn)行置換，到目前為止已經(jīng)批準(zhǔn)發(fā)行3.2萬(wàn)億元置換債券，占全部15.4萬(wàn)億元的20.80%，預(yù)計(jì)可以覆蓋今年到期債務(wù)，未來(lái)5~7年預(yù)計(jì)剩余的12.2萬(wàn)億元的債務(wù)也將不斷置換完成。

    中金固定收益研究團(tuán)隊(duì)分析認(rèn)為，地方債定價(jià)不夠市場(chǎng)化也是市場(chǎng)詬病較多的問(wèn)題，但目前有逐步改善的跡象。從最新的市場(chǎng)調(diào)查來(lái)看，接近60%的投資者認(rèn)為，只要地方債未來(lái)定價(jià)合理化，加上貨幣政策保持寬松，不擔(dān)心地方債的供給壓力。

    楊志勇表示，地方債置換只是將債務(wù)償還延遲，最終化解存量債務(wù)需要采取非常規(guī)的做法，比如政府拍賣(mài)存量資產(chǎn)等。而對(duì)新增債務(wù)的償還則需要加快中央和地方財(cái)政間關(guān)系的調(diào)整，推進(jìn)事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政體制改革，從根本上消除地方政府過(guò)度舉債的體制弊端。

    樓繼偉8月27日在向全國(guó)人大作的預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告中稱(chēng)，將盡快按程序向地方下達(dá)債務(wù)限額。加快制訂風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警、存量債務(wù)納入預(yù)算管理等相關(guān)制度，建立對(duì)違法違規(guī)融資和違規(guī)使用政府債務(wù)資金的懲罰機(jī)制。