“2015中國改革論壇”于12月13日在北京舉行。
現在的改革都是一上來就分到各個部門，定時間、定任務，按時間出文件、出方案，這樣的改革方式是不是合適值得探討。
12月13日，財政部財政科學研究所所長劉尚希在“2015中國改革論壇”做如上表述。
劉尚希認為，改革很難像蓋房子一樣去推進的，因為蓋房子需要多少料、什么時候完成、各個位置誰來干，是很容易分配，蓋房子可以定時間表，定工期，把任務分解到各個方面。
劉尚希表示，推進改革不能像蓋房子一樣，用工程思維考慮問題。改革是一項社會工程，面臨的不確定性非常多，應制定好頂層設計，充分發揮地方作用。他舉例稱，“近兩年，光財政方面發的文件，包括國務院和財政部的已經將近40個了，一個月差不多發2個，這么多文件發下去，下面的反映是這個文件還沒有消化，新的文件又來了，更談不上執行和落地了”。
劉尚希：各位領導、各位專家、各位同行，大家上午好。非常高興來參加這個會，剛才聽了幾位大領導、大專家的重點發言，我很受啟發。吳行長剛才講了預算的問題，我覺得講得非常好。預算的問題確實不僅僅是一個部門的問題，而是國家治理的問題。把財政改革、預算改革僅僅當做一個部門的事情來看待，是沒有辦法真正有效推進的。
楊偉民主任談到改革的問題，我感覺中央對改革已經有了明確的部署，但是怎么來推進改革，現在有很多不確定性。我感覺改革很難像蓋房子一樣去推進的，因為蓋房子需要多少料、什么時候完成、各個位置誰來干，是很容易分配，但是改革很難像蓋房子一樣，定時間表，定工期，把任務分解到各個方面。現在的改革都是一上來就分到各個部門，定時間、定任務，按時間出文件、出方案，這樣的改革方式是不是合適值得探討。蓋房子是工程思維，是按照力學的基本規律去做，沒有多少不確定性，雖然也有突發事件。但改革是社會工程，其中面臨很多不確定性，這些不確定性的因素事先難以預計。
在財政改革中就遇到了很多這樣的情況，比如國務院發文說要清理地方的稅費優惠政策，文件2014年發出來，2015年就說緩一緩，情況變了。像營改增，原來說2015年完成，現在很顯然完不成了。營改增是一項大的改革，涉及到服務業和制造業，現在毫無疑問這項改革推遲了。之前還提出來稅收法定原則，稅收法定原則就是18個稅種同等變成法律，現在3個已經是法律了，剩下15個到2020年能不能都變成法律？平均算起來一年3個，有沒有這種可能性？我看可能性不大。就光一個房產稅，搞了這么久都還沒有整出眉目來，更不要說剩下的15個稅種。從這些例子可以看出來，改革面臨著很多的不確定性，這是我們改革面臨的最大挑戰。
我看現在忙著發文件，文件發的比以前多得多，近兩年光我知道的財政方面發的文件，包括國務院和財政部的已經發了將近40個，一個月差不多發2個，這么多文件發下去，下面的反映是這個文件還沒有消化，新的文件又來了，更談不上執行和落地了。這還只是財政部門的，還有諸如教育、醫改等各個部門的，他們發的文件可能不比財政少多少，加起來這些文件都到地方去了，怎么去貫徹落實？所以我覺得改革的執行方式，推動方式應當要做一點改革，如果不做改革，按照現在的方式，大家忙于發文件，忙于傳達文件，忙于監督，下面忙于匯報，那么改革很可能就出現了在冰上開車的現象，輪子在轉，車不往前走，出現了改革打滑、空轉的現象。
如果改革在打滑、空轉，對社會帶來的影響是什么，其實大家非常清楚。三中全會決定出來的時候，我看社會改革的熱情非常高，但到了現在，似乎有一點變了，好像沒有以前那么熱情了，這是為什么？我覺得需要總結。不要說只要改革就是正確的，我覺得重要的是改革要達到什么效果，關鍵是要看效果。剛才吳行長說財政資金要有績效，改革也要有績效，改革如果沒有績效，改革很熱鬧，方案一個接一個，但是沒有落地，老百姓可能會失望，這是一個大的問題。
我們討論改革的形勢，這個問題如果不解決，還是按照既有的改革方式在推進，很可能再過五年，改革真正落地的不會太多。如何調整是一個大問題。一方面要讓地方有積極性、創造性，另一方面頂層設計也不能完全搞成施工圖，一張圖紙貫到底，從上到下按這個來施工。各地遇到的情況都不一樣，有的不能施工就只能等著，請示、匯報，又出文件，時間都耽誤了。所以，改革中要避免工程思維，避免把力學的思維放到社會改革中和經濟改革中，如果認識不到這個不確定性，改革的效果就會大打折扣。
當前改革面臨的問題和過去比是不一樣的。過去改革面臨的問題從看病的角度來說都是實癥，就是吃穿性短缺的問題。實癥的問題好解決，就是像治病一樣，吃幾副藥就解決問題了。那時候就是放權，調動大家的積極性，很快吃穿用、短缺的問題就解決了。但現在面臨的不是實癥，而是虛癥，表現在經濟增長乏力，社會活力不夠，干部精神萎靡，就像人一樣，去找醫生檢查，好像都沒有什么毛病，但是全身無力，打不起精神。現在說經濟增長乏力，各方面都在找原因，大家都在探討，到底是什么原因，說法五花八門，很難從實癥的角度去解決問題。
變成了虛癥意味著什么？是整體性的問題。其實這個判斷在三中全會的決定中已經給了，當時提出來全面深化改革的目標是實現國家治理體系、治理能力的現代化，就是從治理的角度去全面深化改革，其實這個全面深化改革就是全面深化結構性改革，全面深化結構性改革就是形成與現階段發展相匹配和相適應的新的國家治理結構。
新的國家治理結構是什么？我覺得就是三方面：政府與市場的關系，政府與社會的關系，中央與地方的關系。所有的改革就是圍繞這三個方面來做文章，但是新的治理結構沒有形成，表現在四個脫節：
一是生產與消費的脫節。生產與消費的脫節是一種自然現象。有市場經濟，生產與消費就會脫節，問題是我們怎么去解決。現在的生產與消費脫節，很顯然不僅僅是市場的因素，還有體制因素。現在一年的消費外流達到了萬億級人民幣，這還只是從物品的角度來說，如果把教育消費、健康消費的外流消費算上可能會翻番，這就說明生產與消費結構、消費水平是不相適應的。
再看看生產，生產是完全由市場來決定的嗎？實際上不是。用政治經濟學的語言來講包括兩個方面：生產資料的生產和消費資料的生產，消費資料的生產是創新不夠、升級不夠，大陸貨多，缺少精品。生產資料的生產，也就是投資品，這一塊很明顯是嚴重的產能過剩，都是上游產業。這與國企是有關聯的，生產資料的生產更多受政府的影響，而消費資料的生產更多受市場的影響，所以消費資料的生產并沒有出現嚴重的產能過剩，而產能過剩恰恰表現在投資品的生產，也就是生產資料的生產方面，這與政府的行為是密切關聯的，這說明這一類的生產很大程度上受到了政府的影響。
還包括現有的僵尸企業，為什么僵而不死，優不能勝，劣不能汰，實際這里有政府的干預。我們到地方去調研時發現，過去，地方政府是保護地方市場，現在是保護地方企業，要去救這些企業，因為這些企業很多是連環擔保的，這些企業涉及到當地的GDP、當地的就業、當地的財稅收入，也涉及到當地的金融風險，一個企業出問題會影響一大串，企業的責任重大，無論如何不能眼睜睜看它死去，只好救它，地方政府采取了五花八門的辦法救企業，好多就變成了僵尸企業。
所以我們的生產不是真正由市場來決定的，政府產生了很大的影響，這就導致生產與消費脫節。還有一些與服務業相關的消費，過去我們可能不太重視，比如教育的消費，醫療服務的消費，這些方面是沒有完全放開的，很多消費就外流了。現在一方面政府把大把錢投入教育，另一方面留學人數以25—30%的速度在遞增。留學的人越來越低齡化，以前是大學畢業以后，現在是高中畢業以后，甚至初中畢業就到國外去了，這種趨勢反映出了教育的問題。要再這么下去，這些人從小就在國外留學，回來以后可能就是香蕉人，可能會和我們的社會格格不入，在國外有的可能就被洗腦了。實際上政府與市場的關系怎么處理，這涉及到國家治理結構，現在這個關系沒有理順。
二是金融與實體經濟的脫節。我們的金融形成了自我循環的體系，在自我擴張，這是一種全球性的現象。金融交易的增長遠遠快于服務和貨物貿易的增長，也就是實體經濟交易的增長要慢于金融交易的增長。金融和實體經濟脫節導致了資源配置的效率很低。
三是科技與經濟脫節。這些年政府在科技方面投入力度很大，但是我們投入的方式有問題。科技體制改革沒有跟上，導致科技和經濟脫節，科技沒有帶動經濟往前走。如果科技體制沒有實質性改革，科技創新從何談起？
四是教育與發展脫節。比如就業的問題，結構性就業矛盾怎么來的，與我們的教育密切相關。我們是制造業大國，但職業教育沒有跟上，導致有的事沒人干，有的人沒事干。有的事找不到人，有的人找不到事。找技術工人、農民工這種技術工越來越難，加上人口老齡化，大學生一年700多萬要找工作也很難，這說明我們的教育和發展是脫節的。
這四個方面的脫節，前面兩個，生產與消費的脫節，金融與實體經濟的脫節，主要是政府與市場關系方面的。后面兩個脫節，科技與經濟的脫節，教育與發展的脫節，這體現在政府與社會的關系，政府與市場的關系我們沒有理順，政府與社會的關系也沒有理順，這些沒有理順，新的國家治理的結構從何而來？
改革就是要搭建一個新的國家治理結構，就像當年朱镕基同志的五項改革一樣，搭起市場經濟體制改革的框架，我們現在要搭一個新的國家治理結構的框架，這個框架搭起來以后，其他問題相對就好辦了。
還有一個是中央與地方的關系。中央與地方本來應該是分工合作的關系，但現在也是脫節的，這種脫節與事權的劃分有關系，我們怎么把事權調整好，劃分好，這是一個縱向的治理結構的問題，我認為這是一個大問題，剛才談到財權與事權相匹配，是在十七大之前提出來的分稅制改革的基本原則，現在十七大提出來財力與事權相匹配。
為什么財力與事權相匹配替代了原有的財權與事權相匹配呢？實際是中國的差異很大，很多地方賦予他財權它也只能畫餅充饑。財力與事權相匹配是目標的狀態，就是說政府的有效運轉必須財力與事權匹配，他干這些事必須有這么多的錢，這是目標狀態。財權與事權相匹配就是達到這種目標狀態的一種方式。除此以外還有轉移支付，所以過去過分強調財權與事權相匹配，以為通過財權與事權相匹配就可以達到實現財力與事權相匹配，實際上沒有做到，脫節了。2005年之前出現了全國半數的企業不能及時發放工資，基層財政非常困難，所以現在的改革強調支出責任和事權相匹配。
三中全會的決定依然講的是財力與事權相匹配，要達到這個目標，一方面要調整財權，一方面要調整轉移支付，更多是要調整支出責任，要調整事權。現在國家治理的重心過多下移，從支出來看，全國85%的支出是在地方花的，中央只花了15%，這說明我們是一個小的中央政府，大的地方政府，而其中70%又是市長和縣長花的，大量的事情就是市縣，基層在干這些事。這種支出責任過分的下移意味著行政治理過分下移。
下一步要把部分事權上移，就是把事權的執行上移到中央，中央的事情自己做，不要中央決策讓地方做。同樣一些事業與地方決策的事，這樣的決策要下放給地方，中央不要什么都管，國家治理應該分成國家層面的治理和地方層面的治理，要分成兩級治理，用這樣一個框架來考慮中央與地方之間的事權劃分，真正調動地方的積極性。地方、中央的積極性有了才能形成合力，改革也好、發展也好，動力就有了。
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